a cura di Luca D’Alessandro, Consigliere Comunale e Praticante Avvocato,

L’alta frammentazione comunale del Molise ed in particolare della Provincia di Campobasso, viene in rilievo in questa sede come “cartina di tornasole” per la verifica dell’adeguamento dei piccoli municipi alle statuizioni nazionali in tema di gestioni associate obbligatorie, facendo così emergere buone prassi, punti critici e nuove proposte migliorative del disegno normativo predisposto del legislatore nazionale.

In tal guisa, la raccolta dei dati sulle gestioni associate presso 40 amministrazioni locali della Provincia di Campobasso permette di fondare alcune affermazioni conclusioni attinenti allo stato di attuazione della riforma che ha introdotto l’associazionismo intercomunale obbligatorio

E’ d’obbligo far presente che l’analisi dei dati di 40 Comuni di una singola provincia non permettono certo di trarre delle conclusioni univoche per tutto il territorio nazionale, quanto piuttosto, possono fornire una traccia al lettore sugli atteggiamenti degli stakeholders verso la riforma in esame e su alcune problematiche oggettive relative alla sua applicazione concreta.

In effetti, le molteplici variabili in gioco e la competenza legislativa delle Regioni in materia ha sicuramente delineato una applicazione delle norme sulle gestioni associate obbligatorie per così dire “a macchia di leopardo” su tutta la penisola. Fermo restando i problemi oggettivi e di coordinamento che le disposizioni in esame presentano, troviamo infatti affiancate zone in cui i processi associativi intercomunali sembrano funzionare meglio sotto la forte spinta delle Regioni ed altre, tra cui il Molise, in cui la maggior parte dei Comuni cerca soluzioni alternative a quelle prospettate dal legislatore aggirando quanto enunciato a livello centrale.

In ogni caso, chi scrive ritiene che una verifica completa a livello nazionale sugli effetti del D.L. 78/2010 e successive modifiche dovrebbe coinvolgere un campione capace di abbracciare i Comuni di tutte le province italiane nonché prevedere un’analisi che, oltrepassando le deliberazioni di Consigli e Giunte Comunali inerenti le gestioni associate, ricada sui bilanci, unici documenti nei quali è possibile quali rinvenire effettivamente la quantità di risorse destinate all’aggregazione di funzioni e servizi e gli eventuali risparmi o aggravi di spesa prodotti nel singolo esercizio finanziario. Impresa titanica se si considerano i molteplici ostacoli che si presenterebbero anche all’atto della sola rilevazione, tra i quali possiamo citare:

– la mancata coincidenza tra le funzioni fondamentali (e spesso anche i servizi) con le voci di bilancio;

– la non univocità delle forme degli atti amministrativi con i quali si da luogo alla gestione associata di servizi e funzioni (delibere di Giunta, delibere di Consiglio, accordi semplici tra sindaci);

– la difficoltà di capire se quanto effettivamente deliberato e/o sottoscritto dagli amministratori venga poi di fatto attuato e con quali mezzi;

– l’assenza di risorse umane in grado di assecondare tale analisi presso gli enti interessati.

Ciò premesso, nel prosieguo verranno specificate in progressione le modalità di individuazione del campione, la metodologia di raccolta dei dati e della loro aggregazione per procedere infine, nelle conclusioni, ad una analisi critica delle risultanze ottenute.

Premessa metodologica e individuazione del campione di Comuni della provincia di Campobasso.

La raccolta dei dati reali dell’associazionismo intercomunale in 40 Comuni della provincia di Campobasso è stata attuata per mezzo di un questionario-tipo che dipendenti e/o amministratori comunali hanno compilato tramite email, telefono o a seguito di incontro personale con il sottoscritto. La rilevazione è avvenuta negli ultimi mesi dell’anno 2016.

L’impostazione di massima del questionario-tipo utilizzato deriva da un documento molto più ampio, ideato dalla responsabile dell’Area Finanziaria dell’Unione dei Comuni del Tappino, Filomena Iapalucci, sottoposto alla Regione Molise con l’obiettivo di avviare una mappatura delle dinamiche associative dei Comuni molisani finalizzata ad una revisione della legge regionale n. 1 del 27/01/2016 di cui si è precedentemente disquisito.

Lo schema proposto è stato adattato e predisposto in modo da rendere la rilevazione il più semplice possibile tramite una compilazione veloce e intuitiva da parte dell’intervistato, orientata ad includere solo le forme associative realmente operative.

Di seguito la struttura del questionario utilizzato:

(Esempio di questionario-tipo utilizzato per le rilevazioni)

Il questionario si compone sostanzialmente di tre blocchi che si riferiscono rispettivamente alle Unioni di Comuni, alle Convenzioni, alle altre forme associative. Per ogni stringa popolata, senza considerare se si tratti di Unione, Convenzione o altra forma, la rilevazione richiede obbligatoriamente di indicare:

– la denominazione di tutti i Comuni coinvolti nell’associazione;

– se l’associazione riguarda una funzione fondamentale (si inserisce una “X” in corrispondenza), o  funzione non fondamentale/servizio;

– il numero di abitanti dei Comuni coinvolti;

– la denominazione dell’eventuale Unione o del Comuni Capofila se trattasi di Convenzione o altra forma.

Per agevolare gli intervistati alla compilazione via email del questionario è stato redatto anche un documento contenente delle istruzioni per la compilazione di cui si propone in seguito in estratto.

(Estratto del documento “Istruzioni per la compilazione”)

I dati e le analisi che verranno in seguito esposte derivano da un campione di 40 Comuni della provincia di Campobasso (composta in totale da 84 Comuni) scelti combinando due criteri oggettivi di riferimento quali:

1) la numerosità dei Comuni in relazione a delle fasce di popolazione individuate;

2) l’incidenza complessiva delle Unioni tra i Comuni della provincia.

Quanto al primo criterio, ad ognuna delle fasce di popolazione individuate è stato ricondotto il relativo numero di Comuni e calcolata l’incidenza percentuale di ogni fascia a livello provinciale. Successivamente le percentuali ottenute sono state riproporzionate sul numero scelto per il campione (40 Comuni) ottenendo così il numero di Comuni del campione per ogni fascia demografica.

Nella tabella che segue vengono evidenziate le suddette risultanze:

 

Individuato il numero di Comuni del campione rientranti in ogni fascia si procede all’applicazione del secondo criterio di ponderazione corrispondente all’“incidenza delle Unioni di Comuni nella provincia”. Dai dati ANCITEL “aggiornati al 2016 è possibile rilevare la quota numerica e percentuale dei Comuni che aderiscono ad un’Unione sul totale provinciale:

Si procede quindi ad applicare le percentuali di “incidenza delle Unioni di Comuni a livello provinciale” al numero dei Comuni del campione in modo tale da ottenere, per ogni fascia demografica di riferimento, il numero esatto di Comuni da includere nella rilevazione. La tabella che segue mette in evidenza come per ogni fascia di popolazione il numero di Comuni da scegliere aderenti alle Unioni sia pressoché lo stesso dei Comuni non aderenti.

Fasce di popolazione	Numero Comuni del campione	In Unione	Non in Unione
meno di 500 ab.	6	3	3
tra 500 e 1.000 ab.	12	6	6
tra 1.000 e 2.000 ab.	12	6	6
tra 2.000 e 5.000 ab.	7	3	4
tra 5.000 e 10.000 ab.	2	1	1
oltre 10.000	1	0	1
Totali	40	19	21

L’atto finale dell’individuazione del campione consiste nella scelta dei Comuni, aderenti e non aderenti ad una Unione, da abbinare ad ogni fascia di popolazione. Anche nell’ultima fase si è cercato di evitare l’arbitrarietà nella scelta e, per quanto possibile, adottare un criterio utile. In particolare, all’interno di ogni fascia si è cercato di scegliere comuni che non presentassero tra loro situazioni di reciprocità.

In altre parole, ipotizzando che nella fascia demografica “meno di 500 ab.” venissero scelti i Comuni Alfa, Beta e Gamma, tutti e tre appartenenti alla medesima Unione di Comuni, è chiaro che ogni funzione o servizio conferito nell’Unione riguardando tutti darebbe un risultato statistico non rappresentativo della provincia in relazione alla fascia demografica di riferimento.

Diversamente, nella scelta dei Comuni non aderenti ad enti di secondo livello si è cercato di attingere ad ambiti territoriali differenti[7], mentre per i Comuni aderenti ad una Unione la scelta è ricaduta, per quanto possibile, su municipi aderenti ad Unioni diverse, almeno nella stessa fascia di popolazione.

Dalle tabelle che seguono sarà possibile avere un quadro completo dei comuni rientranti nel campione divisi per appartenenza o meno ad una Unione di Comuni.

(Tabella di tutti i Comuni del Campione aderenti ad una Unione di Comuni)

Nel campione sopra considerato vengono coinvolti municipi appartenenti a tutte e sette le Unioni attive, almeno sulla carta, nella provincia di Campobasso. A livello statistico la popolazione media è di 1616 unità, apparentemente molto bassa, in quanto nel campione di Comuni aderenti alle Unioni non viene popolata la fascia demografica superiore a 10.000 abitanti non essendoci di fatto enti locali con quella consistenza demografica nella provincia.

 

 (Tabella di tutti i Comuni del campione non aderenti ad una Unione di Comuni)

I dati sull’appartenenza dei Comuni della provincia ad Unioni di Comuni (circa il 46%) sembrano delineare un’alta propensione degli stessi ad associarsi in enti di secondo livello creati per la gestione coordinata di servizi e funzioni. Il risultato, se oggettivamente considerato, sarebbe idoneo di per sé a fondare un giudizio ampiamente positivo sull’adesione da parte dei Comuni della provincia di Campobasso agli obiettivi che il legislatore nazionale ha fissato a patire dal D.L. 78/2010 e successive modifiche in tema di associazionismo intercomunale.

Tuttavia, come verrà in seguito osservato, le Unioni create sul territorio provinciale, salvo rare eccezioni, appariranno in modo completamente diverso rispetto a come un’analisi oggettiva potrebbe rappresentarle. Spesso infatti le stesse si concretano in vere e proprie “scatole vuote” utilizzate piuttosto come mezzo per accedere con maggiore facilità ai finanziamenti rispetto a strumenti nei quali porre in essere serie e funzionali gestioni associate.

 I dati aggregati sulle gestioni associate del campione individuato e prime riflessioni.

Dato atto di come è stato costruito il campione di Comuni posto alla base della presente ricerca, si procederà in questa sede all’aggregazione dei dati raccolti con l’obiettivo di trarne interessanti spunti di analisi e di riflessione utili ad introdurre le conclusioni che si rassegneranno nella parte finale dell’elaborato.

Si procederà in un primo momento ad aggregare i dati per fasce demografiche per poi effettuare una aggregazione complessiva idonea a fornire un quadro omogeneo circa l’incidenza delle gestioni associate nella provincia di Campobasso.

L’indagine sul grado di propensione all’associazionismo intercomunale dei Comuni nella provincia di Campobasso va condotta in relazione ad un parametro di comparazione da ricercare nell’odierno stato di attuazione della normativa riguardante l’associazionismo intercomunale: in attesa del 31 dicembre 2017, termine entro il quale si dovrebbe perfezionare l’associazione in Unione e/o in Convenzione di tutte le funzioni fondamentali, ad oggi, ogni Comune dovrebbe aver già ottemperato all’obbligo associativo di un minimo di sei funzioni fondamentali sulle dieci enucleate nella legge 42/2009 e successive modifiche.

La suddetta verifica parte quindi dalla comparazione oggettiva tra il numero di gestioni associate in essere alla data del 31/12/2016  (cioè realmente sottoscritte con Convenzione ovvero realmente gestite in Unione) ed il numero di quelle che la legge richiede di associare obbligatoriamente alla stessa data (sei per ogni singolo Comune al di sotto dei 5.000 abitanti). Per comodità espositiva, anche nelle fasce “da 5.000 a 10.000 abitanti” e “oltre 10.000 abitanti” verrà effettuata la medesima comparazione nonostante il D.L. 78/2010 e successive modifiche non preveda l’obbligo di gestioni associate per i Comuni ivi rientranti.

La tabella che segue mette in correlazione lo scostamento numerico e percentuale tra le funzioni da associare dal 31/12/2016 e quelle effettivamente associate (censite con le interviste effettuate con il questionario) per ogni fascia di popolazione considerata senza distinguere tra Comuni aderenti all’Unione e Comuni non aderenti.

Fasce di popolazione	Numero Comuni del campione	Funzioni da associare al 31/10/2016	Totale Funzioni fondamentali associate	Differenza %
meno di 500	6	36	9	-25%
tra 500 e 1.000	12	72	37	-51%
tra 1.000 e 2.000	12	72	39	-54%
tra 2.000 e 5.000	7	42	26	-62%
tra 5.000 e 10.000	2	12	8	-67%
oltre 10.000	1	6	1	-17%
Totale	40	240	120	-46%

         Il risultato, valutabile dalle percentuali di scostamento dell’ultima colonna, è negativo in tutte le fasce demografiche e dimostra la mancata ottemperanza della maggior parte dei Comuni all’associazionismo obbligatorio del D.L. 78/2010 e successive modifiche.

         Il grafico sotto riportato fornisce una visione più chiara ed immediata di quanto esposto in tabella: in particolare si ravvisa una maggiore propensione all’associazionismo intercomunale nei Comuni più piccoli rispetto a quelli più grandi. Ciò è osservabile dal rapporto di proporzionalità diretta tra il numero di funzioni realmente associate e la dimensione demografica dei Comuni del campione.

Altra verifica interessante deriva dalla comparazione numerica tra le funzioni fondamentali ed i singoli servizi associati in Unione o Convenzione.

Si ricorda che, nonostante l’assenza di tabelle ufficiali, i servizi vengono generalmente ricompresi all’interno delle singole funzioni, fondamentali e non, come componenti delle stesse.

L’altra discriminante, non meno importante, tra servizi e funzioni è insita nella assoluta volontarietà con la quale le amministrazioni associano i primi, rispetto alle seconde.

 

Il rapporto tra servizi e funzioni sembra favorire i primi nei Comuni più piccoli per poi pareggiare e raggiungere il numero di funzioni man mano che la fascia demografica aumenta. Le curve del grafico possono meglio rendere l’idea della comparazione.

Quanto ai singoli Comuni, si è proceduto altresì ad individuare il numero medio di funzioni associate in Unione o Convenzione.

Per i comuni che aderiscono ad una Unione si ricorda che le funzioni fondamentali ed i servizi vengono di norma conferiti nell’ente di secondo livello, ma nulla impedisce che si proceda ad una aggregazione tramite Convenzione con altri Comuni o con altre Unioni diverse da quella di appartenenza.

Per i Comuni non aderenti ad Unioni la tabella considera solo la media di funzioni e servizi associate in Convenzione dal singolo municipio.

Media funzioni e servizi associati per i Comuni non in Unione
Fasce di popolazione	Numero medio di Funzioni fondamentali associate in Convenzione per Comune	Numero medio di servizi associati in Convenzione per Comune
meno di 500	1,33	3,67
tra 500 e 1.000	2,50	2,83
tra 1.000 e 2.000	2,83	3,17
tra 2.000 e 5.000	2,50	2,75
tra 5.000 e 10.000	2,00	2,00
oltre 10.000	1,00	0,00
Media Totale	2,03	2,40

         In entrambe le ipotesi è possibile osservare come la media di funzioni fondamentali associate da ciascun Comune risulti ben al di sotto delle sei obbligatorie previste dal legislatore fino a questo momento. Diverso è il discorso per i servizi, il cui numero, nonostante la loro aggregazione non sia imposta, soprattutto tra i Comuni non aderenti alle Unioni, spesso supera quello delle funzioni.

         Le risultanze statistiche proposte, per quanto parziali e non estendibili tout court all’intero territorio nazionale, delineano tuttavia delle tendenze reali idonee a fondare le conclusioni che seguiranno.